Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Комментарий к статье 13

1. Предусмотренный данной статьей способ защиты давно известен, широко и последовательно применялся в практике арбитражных судов. Подведомственность данных дел арбитражному суду предусмотрена ст. 29 АПК. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за правомерностью актов, принимаемых государственными органами, общественными организациями и должностными лицами в порядке, предусмотренном нормами гл. 25 ГПК. Третейские суды споры в сфере управления, вытекающие из административно-правовых отношений, не рассматривают.
2. Под ненормативными актами, которые могут быть признаны судом недействительными, понимаются предусмотренные пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК акты, являющиеся основанием возникновения гражданских правоотношений, т.е. действия - юридические факты, совершаемые государственными органами любого уровня, начиная от Президента РФ до органов местного самоуправления. Форма акта не имеет значения. Ненормативными актами могут быть распоряжения, постановления, приказы, указания, письма, телеграммы и другие документы, содержащие соответствующее распорядительное действие, касающееся гражданских прав и обязанностей.
3. В арбитражные суды часто обращаются юридические лица по поводу актов, изданных государственными комитетами, министерствами РФ, комитетами и другими органами управления субъектов РФ, органами местного самоуправления, например о недействительности актов налоговых инспекций вплоть до Государственной налоговой инспекции РФ, таможенных органов, органов Минфина России, указаний ЦБР, актов руководителей исполнительной власти в регионах.
Пленум ВАС РФ, принимая постановления по важнейшим вопросам деятельности арбитражных судов, неоднократно давал указания по поводу судебного признания недействительными актов государственных и иных органов, в их числе Постановление от 25.02.98 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" <*>, в котором содержались указания об оценке распорядительных действий Госкомимущества России и его органов на местах. В Постановлении от 21.10.93 N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (в ред. от 10.04.2000) <**> давались указания об оценке решений соответствующих органов о наложении административного штрафа за экологические правонарушения. Соответствующие указания в практике применения ст. 13 ГК даны в совместном Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8.
--------------------------------
<*> ВВАС РФ. 1998. N 10.
<**> ВВАС РФ. 1994. N 3; 2000. N 6.

Разъяснения ВАС РФ по наиболее важным вопросам применения в судебной арбитражной практике данного способа защиты содержатся в ряде его информационных писем. В письме от 20.05.93 N С-13/ОП-167 <*> указывалось на обязанности арбитражных судов принимать к рассмотрению заявления о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, в которых не указано, на какие конкретно предприятия и организации эти акты распространяются, если такими актами нарушены права заявителя.
--------------------------------
<*> ВВАС РФ. 1993. N 6.

Разъяснения о подведомственности арбитражным судам дел, связанных с обжалованием постановлений административных комиссий, созданных в соответствии с административным законодательством, о привлечении индивидуальных предпринимателей к административной ответственности были даны в информационном письме от 12.05.99 N 40 <*>.
--------------------------------
<*> ВВАС РФ. 1999. N 7.

Разъяснения ВАС РФ не носят обязательного характера, но в силу их авторитетности и правильности по существу широко применяются в судебной арбитражной практике.
4. Суды общей юрисдикции, рассматривая дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, при принятии и исполнении решений руководствуются ст. 245 ГПК. Государственный орган по решению суда обязан устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. Независимо от исполнения государственным органом указания суда акт, нарушающий права и свободы граждан, с момента вступления в законную силу решений суда считается не действующим полностью или в части.
5. Кроме ненормативных актов согласно комментируемой статье в случаях, прямо предусмотренных законом, могут признаваться недействительными и нормативные акты.
Арбитражные суды имеют право рассматривать заявления об оспаривании нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов. Порядок разбирательства таких дел установлен гл. 23 АПК. НК отнес к компетенции арбитражных судов рассмотрение дел о недействительности нормативных актов, принятых налоговыми органами (ст. 138 НК).
Судам общей юрисдикции такое право предоставлено ГПК (ст. 245 - 258). В отличие от АПК суды общей юрисдикции обладают более широким правом в этой сфере. Согласно ст. 245 ГПК суд рассматривает предусмотренные непосредственно в ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, а также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции.
Суды не вправе рассматривать жалобы на индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности РФ, а также те, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Представляется, что нет оснований для столь разного подхода к применению норм комментируемой статьи в части, относящейся к нормативным актам, применительно к судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Необходимо, чтобы аналогичным правом в экономической сфере обладали и арбитражные суды.
6. В комментируемой статье говорится только о ненормативных и нормативных актах, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления. Однако это не означает, что акты негосударственных органов, нарушающие гражданские права и не соответствующие закону, не могут быть признаны недействительными, например акты, издаваемые общественными организациями, органами управления хозяйственных обществ и товариществ, производственных и потребительских кооперативов, их союзов, иных союзов и ассоциаций и др. В соответствии со ст. 12 ГК защита может осуществляться иными способами, предусмотренными законом. В ст. 29 АПК установлена подведомственность арбитражному суду возникающих в сфере управления споров о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов. В Законе РФ от 27.04.93 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*> предусмотрено право граждан обжаловать в суд действия и решения учреждений, предприятий, их объединений, общественных объединений или должностных лиц, нарушающие их права и свободы.
--------------------------------
<*> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

7. Абзац 2 комментируемой статьи допускает применение наряду с прямо предусмотренными в ней способами защиты также любых иных способов, упомянутых в ст. 12 ГК, в частности возмещение убытков, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и др. Признание судом недействительным ненормативного или нормативного акта означает, что он не создал юридических последствий с момента его принятия. Даже если государственный орган или орган местного самоуправления не отменит изданный с нарушением закона акт, заинтересованное лицо вправе его не применять.